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财政政策与货币政策协调配合的观点综述

时间:2019-12-02 08:21:03

在市场经济条件下,如何摆正财政政策和货币政策在宏观调控中的地位,并协调配合使用两大政策,使之形成最佳合力,从而充分有效地发挥其对国民经济积极的调控作用,是目前理论界值得深入探讨的一个重大课题。

  一、财政政策与货币政策在宏观调控中的不同作用

  1.财政和货币政策作用机制不同。财政政策更多地偏重于公平。财政政策是影响和制约社会总产品和国民收入分配的重要环节,它的主要责任是直接参与国民收入的分配并对集中起来的国民收入在全社会范围内进行再分配,调节各经济主体间的利益差别,保持适当合理的分配差距,以防止过度的收入悬殊,并从收入和支出两部分影响社会总需求的形成。货币政策则更多地偏重于效率。货币政策的实施是国家再分配货币资金的主要渠道,是在国民收入分配和财政再分配基础上的一种再分配,主要是通过信贷规模的伸缩来影响消费需求和投资需求,进而引导资源流向效益好的领域。(1)

  2.从两种政策调节的方式和途径看,财政政策可以由政府通过直接控制和调节来实现,如要控制总需求,可通过提高税率,增加财政收入,压缩财政支出,特别是基本建设支出等措施,可立见成效;而要刺激需求,则可通过减税,扩大国债发行规模,增加固定资产投资等手段较快实现政策目标。货币政策首先是中央银行运用各种调节手段,调节存款准备金和对商业银行贷款数量,以影响商业银行的行为。若抑制总需求则调高法定存款准备金比率及再贴现比率,若刺激总需求则降低比率,商业银行则立即做出反映,相应调整对企业和居民的贷款规模,影响社会需求。

  3.两大政策调节的领域不同。财政政策主要通过参与社会产品和国民收入的分配来实现对国民经济的调节。货币政策主要从流通领域出发对国民经济进行调节。货币政策的核心内容是通过货币供应量的调节来对国民经济施以影响,其功能是向流通领域提供既能满足经济发展需要,又能保证物价稳定的流通手段和支付手段。

  4.两大政策调节的对象不同。财政政策调节的对象是财政收支;货币政策调节的对象是货币供应量。

  5.两大政策调节的侧重点不同。财政政策直接作用于社会经济结构,间接作用于供需总量平衡;而货币政策则直接作用于经济总量,间接作用于经济结构。从财政政策看,它对总供给的调节,首先表现为对经济结构的调节,财政政策对总需求的调节主要通过扩大或缩小支出规模,达到增加或抑制社会总需求的目的,但这种调节从根本上说也是以调节社会经济结构为前提的。货币政策则通过货币投放和再贷款等措施控制基础货币量,通过存款准备金率和再贴现率等手段控制货币乘数,实现对社会总需求的直接调节,达到稳定货币和稳定物价的目的。当然货币政策也可以根据国家产业政策,通过选择贷款方向,间接对结构发生调节作用。

  6.两大政策的效应时滞不同。从政策制定上看,财政政策的时滞较货币政策长,因为在决定财政政策时,政府提出的有关税收变动和支出调整财政措施,往往要经过一个较长的批准过程。而货币政策制定则不需要那么长的批准过程。从政策的执行上看,货币政策的时滞要比财政政策长,因为货币政策无论是通过扩张货币供给量降低利率来刺激有效需求的增长,还是通过紧缩货币供给量提高利率来抑制有效需求增长,都需要一个较长的过程。而财政政策只要能使政府扩大或紧缩支出,便可以较快地对社会总供求产生影响。

  7.两大政策调节的透明度不同。财政预算一收一支,收入多少,支出多少,一清二楚,因而,具有较高的透明度;而货币政策具有一定的隐蔽性,主要表现为:银行信用一存一贷,银行贷款源于存款,但贷款本身又可以创造派生存款,这样信贷投放的合理规模、货币发行的合理界限很难掌握。(3)

  8.两大政策的实施者不同。财政政策是由政府财政部门具体实施,而货币政策则由中央银行具体实施。尽管某些西方国家的中央银行在名义上归属财政部领导,但是其中绝大多数在实施货币政策方面由中央银行独立操作。

  9.两大政策的作用过程不同。财政政策的直接对象是国民收入再分配过程,以改变国民收入再分配的数量和结构为初步目标,进而影响整个社会经济生活;货币政策的直接对象是货币运动过程,以调控货币供给的结构和数量为最初目标,进而影响整个社会经济生活。

  10.两大政策工具不同。财政政策所使用的工具一般与政府产生税收和收支活动相关,主要是税收和政府支出、政府转移性支出和补贴;而短期内强有力的调节手段是增加或者削弱政府支出,通过平衡的、有盈余的或有赤字的财政政策来调节总需求。财政政策运用是否得当,不仅与财政收支在总量上是否平衡有关,而且也受财政收支结构是否合理的影响。货币政策使用的工具通常与中央银行的货币管理、业务活动相关,主要有存款准备金率、再贴现率或中央银行贷款利率、公开市场业务。(4)

  二、财政政策与货币政策协调配合的方式与内容

  一种观点认为,货币政策与财政政策的协调从配合的形式上分析,主要包括以下四个方面的内容:

  1、政策工具的协调配合。我国货币政策工具和财政政策工具的协调配合主要表现为财政投资项目中的银行配套贷款。货币政策与财政政策的协调配合还要求国债发行与中央银行公开市场的反向操作结合。

  2、政策时效的协调配合。货币政策和财政政策的协调配合是两种长短不同的政策时效的搭配。货币政策则以微调为主,在启动经济增长方面明显滞后,但在抑制经济过热、控制通货膨胀方面具有长期成效。财政政策以政策操作力度为特征,有迅速启动投资、拉动经济增长的作用,但容易引起过度赤字、经济过热和通货膨胀,因而,在财政政策发挥的是经济增长引擎作用,只能作短期调整,不能长期大量使用。

  3、政策功能的协调配合。货币政策与财政政策功能的协调配合还体现在:“适当的或积极的货币政策”,应以不违背商业银行的经营原则为前提,这样可以减少扩张性财政政策给商业银行带来的政策性贷款风险。财政政策的投资范围不应与货币政策的投资范围完全重合。基础性和公益性投资项目还是应该以财政政策投资为主,而竞争性投资项目只能是货币政策的投资范围,否则就会形成盲目投资,造成社会资源的极大浪费。

  4、调控主体、层次、方式的协调配合。由于货币政策权力的高度集中,货币政策往往只包括两个层次,即宏观层面和中观层面。宏观层面是指货币政策通过对货币供应量、利率等因素的影响,直接调控社会总供求、就业、国民收入等宏观经济变量,中观层指信贷政策,根据国家产业政策发展需要,调整信贷资金存量和增量结构,促进产业结构的优化和国民经济的协调发展。而财政政策由于政府的多层次性及相对独立的经济利益,形成了多层次的调节体系,可以分为宏观、中观、微观三个层次。宏观层是国家通过预算、税率等影响宏观经济总量,影响社会总供求关系。中观层则主要是通过财政的投资性支出、转移性支出等,调整产业结构、区域经济结构,解决公平、协调发展等重大问题。微观层则是指通过财政补贴、转移性支付中形成个人收入部分对居民和企业的影响。(5)

  第二种观点认为,财政政策与货币政策的差异表明,只有将两者有效地结合起来,才能更好地发挥其对宏观经济的调控作用,常见的配合方式主要有以下几种:

  1.双“紧”的财政政策与货币政策。此种结合方式的积极效应是可以强烈地抑制总需求,控制通货膨胀;其消极效应是容易造成经济萎缩。

  2.双“松”的财政政策与货币政策。其积极效应是可以强烈地刺激投资,促进经济增长;消极效应是往往产生财政赤字、信用膨胀并诱发通货膨胀。

  3.“松”“紧”搭配的财政政策与货币政策。“松”“紧”搭配的财政货币政策是在经济调控中最常用的调节方式。如何搭配二者的“松”“紧”则取决于客观经济状况。例如,当经济中出现货币发行过多但还未演变为通货膨胀时,为了经济的稳定发展,不应急于收紧银根,回笼货币,而应采取增加财政收入、紧缩财政支出的对策,即选择“松”货币政策与“紧”财政政策的搭配;而当通货膨胀成为经济发展中的主要矛盾时,就应采取紧缩银根、回笼货币的“紧”货币政策与扩大支出、减少收入的“松”财政政策,,以压缩需求,增加供给,使经济增长能保持一定的稳定性。又如,当经济发展中出现财政赤字但经济增长速度尚可观时,不应急于紧缩财政,而应减少货币供应、控制贷款,选择“松”财政与“紧”货币的搭配;而当经济发展中主要矛盾为财政赤字并伴随经济增长停滞时,财政应努力增加收入压缩支出,而银行则应放松银根、发行货币,即选择“紧”财政与“松”货币的搭配,借以启动经济、促进经济增长,同时防止通货膨胀的出现。(6)

  第三种观点认为,我国财政政策与货币政策采取了不同的配合方式,大体为三个阶段:

  1.1979-1988年,总体上实行的是“双松”配合,期间表现为多次模式转换和由“双松”到“双紧”,又由“双紧”到“双松”的螺旋式循环。 1979年、1980年为“双松”配合,财政政策上采取了一系列改革措施,使这两年财政支出连续大幅度增长,造成了高额财政赤字;货币政策上则是大幅度增加现金和贷款投放,使全国零售物价总指数大幅上涨。1981年为紧财政松货币的配合,财政方面,压缩了当年财政基建投资,财政赤字有所降低;银行方面,实行紧中有松的政策。1982年至1984年实行“双松”的配合,财政方面实行一系列的财税改革,使财政收入占国民收入的比重下降。银行方面实行了“拨改贷”和企业流动资金由银行信贷供应的体制,增发货币增发贷款。1985年又实行了“拨改贷”和企业流动资金由银行信贷供应的体制,增发货币增发贷款。 1985年又实行“双紧”配合,财政方面采取措施增加收入控制支出,当年实现盈余;银行方面“紧缩银根”,严格控制贷款规模和货币投放。1986年至 1988年又实行“双松”配合,财政方面扩大国债发行规模,财政收入占国民收入的比重再次下降;银行方面提出“稳中求松”、“紧中有活”,银行信贷和货币投放再度失控,到1988年通货膨胀率已达18.5%.

  2.1989-1997年,总体上是“双紧”的配合,期间同样表现为“双紧”与“双松”的螺旋式循环。 1989年实行的是“双紧”配合,针对1988年出现的经济过热和严重的通货膨胀状况,1989年中央提出了“治理整顿”的方针,减少固定资产投资和现金投放。1990年至1993年实行的是“双紧”基调下的“双松”配合,增加了货币供给,并三次下调存贷款利率。财政方面通过增加基础设施和支农支出,调整经济结构,但由于财政支出的增长速度超过财政收入的增长速度,致使财政赤字大幅度增加,通货膨胀率达21.7%.1994-1997年,实行的是“双紧” 配合,财政方面结合分税制改革,强化了增值税、消费税的调控作用,并通过发行国债,引导社会资金流向。货币政策方面,严格控制信贷规模,大幅提高存贷款利率,要求银行定期收回乱拆借的资金,使宏观经济在快车道上稳刹车,并最终顺利实现了软着陆。

  3.1998-1999年实行的是“双松” 的配合。针对有效需求不足、通货紧缩等问题,政府实施了以扩大内需确保经济增长目标实现为目的的“双松”政策。在货币政策方面采取了取消贷款限额控制,降低法定存款准备率,连续五次下调存贷款利率,扩大对中小企业贷款利率的浮动幅度等一系列措施;在财政政策方面,加快“费改税”进度,对某些产品提高出口退税率并加快出口退税进度,加大政府投资力度。1998年向国有商业银行发行长期国债,增加配套贷款,定向用于公共设施和基础产业建设。1999年进一步加大财政政策的调控力度,大幅度提高职工的工资,开征储蓄存款利息所得税。(7)

  三、我国财政货币政策协调配合中存在的问题

  第一种观点认为,近年来,我国金融政策和财政政策的配合上存在以下问题:

  1、财政改革和金融改革的进度不够协调。改革开放以来,我国财政体制和财政制度发生了许多重大变化,而金融改革相对滞后,在国家宏观调控中出现了一些财政政策和金融政策不协调的现象。如银行商业性质的确定,意味着银行经营要以盈利为目的,但由于国有企业效益长期下滑,亏损不断加重,不少企业长期无力归还贷款,形成了坏账、呆账,更使银行对企业放贷越来越持严格谨慎的态度,自90年代就逐渐开始不再向经营不善、效益不好、无力还贷的企业贷款。

  2、财政部门和金融部门配合的步调不够一致。1996年以来,中国人民银行连续8次降低存、贷款利率。而在这期间,国家财政部发行国债与银行下调利率的步调不一致。1998年2月财政部发行国债,当这笔国债还没有认购完毕时,中国人民银行于3月25日宣布下调金融机构存、贷款利率,银行存贷款利率明显低于国债发行利率,给财政部造成很大压力。财政部不得不作出临时决定,暂停这次国债的发行工作,把国债的利率降低到与银行存款利率大致相同的程度继续发行。财政与金融配合的步调不一致,使国家财政背上了沉重的包袱,国债的成本大幅度增加,国债变成了代价高昂的收入。如1997年国债发行规模为2500亿元,发债50亿元左右。

  3、在促进经济持续发展中的政策不配合。1998年以来,我国经济出现了严重的需求不足、通货紧缩、经济增长乏力的现象。为了刺激国内需求,拉动经济增长,党中央和国务院审时度势,决定实行扩大内需的政策,实施一系列积极的财政政策。如向国有商业银行增发1000亿元国债,向国有独资银行发行2700亿元特别国债等政策,但金融部门却很少有重大的政策出台,基本上实行的是通货紧缩政策,造成了国家财政的压力不断加重,不仅影响了扩大内需的效果和潜力,更重要的是加重了国家财政的风险。(8)

  第二种观点认为,财政与货币政策的配合在抑制通货膨胀和反经济周期方面发挥了积极作用,但二者在更高水平和更深层次上的配合还存在一些问题,主要表现在:一是财政与货币政策的调控分工不明,责任不清。通常情况,货币政策更适合于总量调节,财政政策更适合于结构调节,但在两种政策的实际配合中,无论是财政政策还是货币政策都没有发挥调节结构的作用,正是由于财政货币政策的这一“空档”,导致我国的产业结构调整缓慢,产业结构、产品结构至今仍是困扰我国经济发展的突出问题。二是财政政策和货币政策的制定缺乏充分协调。在政策制定过程中,财政、银行之间缺乏充分的协商研究和紧密联系,使得两大政策在宏观调控中难以形成合力。三是在经济运行和体制改革的某些重大问题上,两大政策配合不够。如在公债发行、利率调整、国企改革、住房商品化等方面,均存在配合不当的问题。(9)

  第三种观点认为,我国的两大政策存在着不协调,最直接、最关键的是两大政策错位:1、两大政策的功能定位不准。过去我国对两大政策的功能并未严格区分和界定,致使不明确各自功能,调控的对象、重点与方式,调控中应发挥什么样的作用和怎样发挥作用,导致了宏观经济运行秩序紊乱,宏观调控失效。2、两大政策相互“越位”。主要表现是:一是银行贷款充任财政拨款和财政补贴;二用银行贷款维系亏损与日俱增的国有企业;三用银行贷款支撑着巨额“自筹投资”;四用银行贷款支

  付改革成本和缴纳税收;五是财政信贷严重扭曲。3、两大政策的调控功能“不到位”。近年来社会资金总量、结构与大量扭曲和畸形发展严重,其主要表现是资金总量持续快速增长;资金规模急剧扩大与资金结构严重失调、资金供需失调与资金“盲流”严重并存。(10)

  四、财政政策与货币政策不协调的原因分析

  第一种观点认为,财政、货币政策不协调的原因表现在:(1)联结两大宏观经济政策的重要工具国债在运行中还存在一些突出矛盾和问题:国债市场分割成银行间债券市场、交易所债券市场和商业银行柜台市场;国债发行体制在国债利率市场化、国债品种多样化和国债期限分布平绥化等方面存在一些问题。这些矛盾和问题,一方面,使央行利用公开市场业务进行货币政策微调难以达到预期的效果,很难兼顾各方利益;另一方面,也使国债管理部门难以根据市场状况,灵活、有效地实施国债发行和债务管理操作。(2)财政投融资体制尚不完善,财政、金融部门职能界定不清。(3)财政、货币政策协调的机构安排有待改进。宏观经济政策政出多门,而各部门习惯于从自身利益出发制订和实施政策,容易形成政策效应的相互抵消。(11)

  第二种观点认为,财政货币政策搭配中存在问题的原因分析

  1、财政货币政策缺乏协调的历史基础。计划经济体制下,我国的财政金融体制是“大财政、小银行”。财政在国民经济综合平衡中起着关键作用,银行信贷则只是对于财政起补充和配合作用。80年代中期以后,财政体制改革和中央银行的独立,使财政和货币的地位发生了根本性变化。由于财政财力不足,金融在国民经济中的作用和地位则不断膨胀、迅速上升,成了国家宏观经济调控中作用突出的擎天大树,反通货膨胀的主角,“吃饭财政”则过于依赖银行信用行使其职能。

  2、财政和货币当局并不能左右财政和货币政策。概括起来讲,应该是政治决定经济发展方向,我国的表现也比较明显。2003年央行用450亿美元向建行和中国银行注资就是一例。其实,根据《中国人民银行法》是不允许政府(财政)向央行直接透资和借款的,财政和央行背后的系统行动都包含有一些并不为市场所完全明白的用意。维护金融稳定,判断经济是否过热以及是否需要收缩,只能由最高层进行决策,而绝非央行和财政能够决定得了的。央行和财政只能在技术层面上左右出拳,以此向公众发出一个明确的信号。

  3、双方缺乏必要的沟通。财政与货币当局对当前经济运行情况的认识不一,导致了各自政策取向和政策选择的不同。而且,由于“本位主义”考虑,依据自己调控机制制定出来的政策,很少考虑政策之间的相互影响。缺乏常设的沟通机构,两大部门不到万不得已,很少坐到一起协商研究,相互交流。这种不自觉配合的方式,很难把握政策的松紧程度和调控力度,有时过大,甚至相反,达不到预期效果。

  4、政策决策滞后。与货币政策相比,财政政策存在明显的认识时滞和决策时滞,而且财政时滞在两年以上。财政政策缺乏货币政策对形势嗅觉的灵敏性和政策决策的灵活性,财政政策出台需要立法机构批准是一方面原因,财政部门对时事的分辨力和决策的果断性也有待于提高。(12)

  第三种观点认为,金融政策和财政政策不能有机配合的主要原因:

  首先,两大政策制定过程中考虑总体效益不够。金融政策与财政政策的制定基本上都是由各部门分别根据自己对当前经济运行情况的认识程度,依据自己的调控机制制定出来的,而很少考虑政策之间的相互影响。由于各部门制定政策只考虑微观,忽视了宏观;只重视部门调控效果,忽视了国家整体调控的效果,从而造成政策制定之间的不协调。

  其次,国家在宏观调控过程中还没有完全丢掉原来的行政手段。在计划经济体制下,宏观调控无论是财政政策还是金融政策都主要是调控经济总量,而很少考虑优化经济结构问题。对经济总量的调控主要依靠的是“两把刀”,一把刀砍财政支出规模,压缩贷款投资。在市场经济条件下,仍然依靠这“两把刀”的行政力量,简单地压缩贷款规模或压缩支出规模已不行了,必须坚持财政政策与金融政策在宏观调控中的密切配合,既要有对经济总量的调控,又要有对经济结构的调控;调控方式也必须从以行政调控方式为主转变为以间接的经济调控手段为主。

  再次,宏观调控具有明显的依赖金融调控而忽视财政调控、或依靠财政调控而忽视金融调控的特点。从近几年来的实践看,我国宏观调控一度主要依赖于金融政策宏观调控而忽视财政政策宏观调控,在社会财力的支配上银行远大于财政;从扩大内需以来,主要依靠财政政策调控而忽视了金融政策的调控,扩大内需的财力主要由财政发行国债提供。这种单靠一种政策或偏重某种政策调控的做法,也容易影响财政政策和金融政策的有机配合。(13)

  五、加强财政政策与货币政策协调配合的对策

  思路一:为了防范成本推动型通货膨胀,消除经济发展的不确定性,当前应加强宏观调控政策的预案研究,发挥货币政策的主导调控作用,财政政策予以适当配合。

  一是建议选择合适的时机适度浮动汇率,如将汇率的浮动控制在2%上下范围内,以免引起大的波动,同时也在一定的程度上释放人民币升值压力。

  二是建议适时提高利率,改变负利率的局面。随着美元利率的进一步上调,应考虑提高利率水平,抑制总需求的扩张。对于提高利率水平可能引起的国际游资的进一步流入,可通过加强结售汇管理,加大对资本流入的监管力度来进行监控和调节。

  三是慎用财政化的货币政策,控制基础货币投入。财政化的货币政策实际上就是通过投放货币来解决财政应出资的问题,包括用再贷款的方法对濒临倒闭的机构(如信托投资公司、证券公司、农信社等)提供救助资金和对金融资产管理公司的长期贷款。去年以来,国家动用外汇储备600亿美元补充3家国有银行的资本金,实际上应属于国家财政的职能。按现代企业资本保全的原则,这部分注资不能随意抽回,而且一旦银行股份制改造完成,注资外汇是否结汇将成为董事会或管理层决策的问题,一旦结汇就意味着流通中再次增加货币投放,导致通胀压力进一步加大。因此,央行的货币政策运用应避免形成财政性救助支出和争取监管权力的砝码,避免因功能错位而形成财政分配的另一种渠道。

  四是实行中性偏紧的财政政策,发挥财政的宏观调控职能。在当前财政收入形势较好的情况下,按照有保有压的原则,建议在全国人大批准的预算草案内,着重调整财政支出结构,着力清理财政的历史欠账。同时,建议加大压缩财政赤字的力度,通过控制建设性国债的发行和项目资金支出的节奏,可考虑减少建设性国债的发行额度,以降低固定资产投资规模,缓解投资品价格上涨压力。

  五是积极推进税制改革,优化政策环境。一要结合出口退税机制的改革,全面清理促进出口的优惠税收政策,不合适的应抓紧取消,并尽快制定出台能源资源税、对部分产品征收出口关税等政策。二要研究税收政策,抑制房地产投机行为,抑制房价的进一步攀升。

  六是改革国债管理制度,由国债发行额管理转变为实行国债余额管理制度,增加短期国债的发行,丰富央行公开市场操作的工具,并推动债券市场的规范发展;加强国库现金管理,提高财政存款的使用效财政政策与货币政策协调配合的观点综述财政预算、赤字管理的科学性,配合央行通过公开市场操作进行流动性管理。(14)

  思路二:财政政策与货币政策协调配合的思路与对策

  1.建立和完善规划、财政、银行的配合机制,优化国家宏观调控体系。要健全和完善国家规划和财政政策、货币政策相互配合的宏观调控体系,要通过国

  民经济和社会发展中长期规划对财政政策和货币政策进行统筹安排和政策协调。包括两大政策目标的协调、财政赤字和金融不良资产的定期跟踪测算、财政金融稳定性的预安排、财政金融政策和操作工具进行互动效率评估和化解金融不良债务安排等。财政政策要在促进经济增长、优化经济结构和调节收入分配方面发挥重要功能。货币政策要在保持币值稳定和经济总量平衡方面发挥作用,健全货币政策传导机制。要完善统计体制,健全经济运行监测体系,加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享,提高宏观调控水平。

  2.完善产业政策、收入分配政策与财政政策和货币政策的协调配合机制,发挥综合效应。我国产业政策要通过鼓励、限制或禁止某些产业、产品和技术发展,合理配置利用资源,优化经济结构。目前部分信贷资金流向低水平重复建设领域,与产业政策导向出现了偏离,要求产业政策和信贷政策要适时、适度进行调整,形成动态协调配合机制,更好地发挥综合调控作用。为解决投资需求和消费需求增长不平衡现象,要重视通过调整收入分配政策刺激消费需求增长。要加快进行政府行政管理体制改革,从根本上抑制由地方政府推动的某些行业和地区出现的投资热。