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海关加工贸易联网监管运作实际状况

时间:2018-10-06 14:07:39

  【内容摘要】 近年来,海关总署加大了加工贸易联网监管的推广力度,反映了创新加工贸易监管模式已成为海关深化加工贸易监管制度改革的重要内容。深圳海关作为率先探索联网监管模式的先行者,在实践基础上对该模式进行进一步地深入研究有着重要的现实意义。本文在深入了解联网企业运作的实际状况的基础上,思考如何完善现有模式,实现海关在管理观念、机制和手段上的不断创新。

  【关键词】 完善 联网监管 模式

  加工贸易联网监管,其本质是海关借助现代信息和网络技术,将监管要求融入企业生产经营全过程,实现海关风险控制和促进企业守法经营,并不断降低因海关管理而引致的贸易成本。近四年的推广实践表明,联网监管模式是实现现代海关制度第二步发展战略目标的一项重大突破,牟新生署长指出联网监管模式“代表中国海关加工贸易监管改革的方向”。正因为如此,在稳步推进联网监管的今天,进一步研究其存在的不适应以及今后的发展方向有着重要的现实意义。本文在深入了解联网企业运作的实际状况的基础上,思考如何完善现有模式,实现海关在管理观念、机制和手段上的不断创新,使联网监管模式在实践中走得更稳、更远。

  一、联网监管是加工贸易监管改革的必由之路。

  联网监管模式与纸质手册管理相比,体现了“通关快捷,管理规范”的优越性,从近四年的实践效果看,具体表现在:

  ㈠社会效益:扩大出口和招商引资的“金字招牌”。

  联网监管模式的实施和推广一是成为地方外贸出口和经济发展的“助推器”。据统计,联网企业出口增势明显,其中环旭电子(深圳)有限公司自联网以来,其出口总值由2001年的7000多万美元逐年增长,2005年达63300万美元,比2001年增长了8倍。以笔者所在的现场业务处为例,2005年仅占辖区生产型企业总数3.7%左右的84家联网企业实现出口82.36亿美元,占辖区加贸企业出口总值的64%。实践表明,联网企业成为外贸出口的主流力量和重要支柱,深圳市市长许宗衡称之为深圳经济的"生力军";二是营造了良好的投资软环境。地方政府将海关联网监管模式作为扩大出口、加大引资力度的一项重大举措,其中创维数码控股有限公司自下设的深圳创维-RGB电子有限公司2002年实行联网监管后,相继在其下设的另外两个子公司实行联网监管,并逐年增加投资,仅2005年就增加投资约109亿元人民币。

  ㈡海关监管:“高效运作”和“有效监管”二者兼得。

  一是有效解决加工贸易迅猛发展与海关监管资源不足的矛盾。联网监管以计算机代替大量的室内手工操作,人均监管效率大幅提高,有利于节省和合理优化配置人力资源;二是增强海关监管能力,为预防“死厂”产生提供了更为有效的手段。以联网企业为单元实时掌握其进出等动态信息的有利监管条件,有助于及时发现异常,预防加贸企业“死厂”的发生,有效化解海关监管风险;三是为海关监管创造良好的执法环境。海关与企业的计算机管理系统互相对应,海关监管渗入企业生产的各环节,最大限度地降低企业技术性违规的概率,营造良好的执法环境。

  ㈢企业发展:获得“额外”的无形效益。

  在国际竞争日益激烈的情况下,联网监管模式满足企业尤其是大型高新技术企业“全球营销、快速交货、产品个性化、零库存管理”的要求,有利于促进企业的转型升级,一是提高通关效率,缩短企业生产周期。联网监管实行网络化管理,简化报批手续,大大缩短企业办理常规手续的耗时,通关效率显著提高;二是降低通关成本。如:奥林巴斯(深圳)工业有限公司联网三年来共节省通关费用21万多元;中兴通讯股份有限公司和中兴康讯电子有限公司联网三年来,分别节省30万元和40万元;三是节省人力资源。手续的简化带来人力资源的解放;四是促使企业形成自身管理的良性循环,增强企业竞争力。通过建立计算机管理系统进行内部管理,有效降低差错率;竞争力提高,年出口总值增势明显。

  二、热话题、冷思考-对联网监管模式的再审视。

  任何改革都不是一蹴而就的,联网监管模式也存在一些切实需要解决的问题,在推广实践过程中还出现了悖离改革初衷的现象。有鉴于此,只有不断实现观念、机制和手段的三大创新,才能不断对这一改革模式进行完善、健全和推广应用。

  ㈠管理观念上:需要辨证把握和及时纠正的几个问题。

  1、“联网监管是海关给特殊企业的优惠措施”的误解。联网监管是在研究高科技企业运作情况的基础上开发出来适应其需求的模式,在其推广之初,对企业“准入条件”较高,使得最初几批联网企业多为经营规范、信誉良好、内部实行完善的计算机管理、进出频繁的“三高一大”企业。但是,近年来在实际推广和操作过程中不自觉地存在一种观念误区,即部分海关工作人员甚至一些中小型企业误解联网监管是海关给企业的一种优惠措施。

  实际上,联网监管模式是海关提高自身监管能力和提升企业市场竞争力的一项双赢措施,其对企业的监管要求更高、范围更广,企业运作的[找文章还是到,更多原创!]透明度更高。随着“准入条件”逐渐降低,企业素质将出现良莠不齐的状况,认识不到这一点无疑会增加监管风险。

  2、“因联网监管而弱化对货物的实际监管”的误区。体现在:对联网企业的管理中重视电子账册数据的审核,轻视下厂核查、稽查和口岸查验等实际监管,导致实际物流监管出现“断层”等问题。

  事实上,联网监管模式实现了海关在信息采集和数据处理方式上的革新和进步,拟建立的联网监管核查平台仍只是信息采集和数据处理上的进一步完善,这些都取代不了对货物的实际监管。联网监管不能从数据到数据,必须与实际物流监管结合起来,让数据对应实物,让实物印证数据。

  3、“重推广而忽视后续管理”的误区。近年来我关将联网监管工作作为“一把手工程”、全关工作的重中之重,但是,实践中出现片面追求提高联网监管覆盖面的倾向,联网后就“一劳永逸”,忽视对联网企业进一步的规范管理;对联网监管模式的完善上重联网核查平台的开发,轻中后期核查、稽查等配套制度和办法的建立,相关部门未能掌握有效的联网企业核查、稽查手段。今后在对中小型企业推广联网监管时,若无完善的后续管理作为保障,海关将很难继续保持“有效监管”。

  ㈡管理机制上:与监管模式相匹配的有效管理机制未能形成。

  联网监管作为监管手段的创新必须以制度创新作为支撑,才能实现更高层次的有效监管。但是由于监管制度的历史延续性和相对滞后性,有着“历史背景”、文章来自可操作性不强的条文长期困扰着监管人员,与联网监管模式相匹配的有效的管理机制未能系统形成,成为联网监管的“软肋”,主要表现在:

  1、联网监管模式对实行风险管理的优势发挥缺乏制度保障。联网监管模式与纸质手册管理的本质区别在于:纸质手册以企业某个时间段、某个贸易合同为单元管理,是断裂的、不完整的数据;而联网监管实现以企业为单元的链条式管理,便于建立全面、完整、科学的信息数据库,为实施风险管理提供基础保障。但目前对联网企业的管理仍然延用了传统纸质手册式的管理机制,比如传统的每月集报及催核手段等,缺乏专门的机构管理和配套制度建设,没有用制度来约束、保障各作业环节开展有效的风险管理,使联网监管这一现成而又高效的风险分析先进手段未得到充分利用,风险管理滞后,监管重点不够突出。

  2、海关各部门间的协调作业机制有待完善。加工贸易管理涉及加贸内外勤海关、技术、通关、稽私等多个部门,部门间协调作业机制有待完善,未能形成有效的综合管理格局,如:一是内外勤海关分离后,利用科技手段有机联系的平台还未建立,联系配合办法仍不完善;二是中后期管理部门未能做到打击与规范同步,片面追求查案率,忽视了规范企业行为的基础管理,不利于促进联网企业健康发展。

  ㈢管理手段上:手段相对滞后,是导致规定难以执行到位的“绊脚石”。

  1、企业不如实申报实际库存的情况普遍,使报核流于形式。据了解,100%的联网企业都承认其实际库存与理论库存之间存在差异。经归纳分析,除去管理不够规范等人为原因外,该差异产生有其不可避免的客观原因,一是对进口料件归并导致“平均单耗”仍不同程度的存在。在这一点上,联网监管模式仍未实现对纸质手册的彻底突破。管辖深圳特区内企业的外勤海关反映:2003至2004年共下厂核查38家联网企业,其中25家有溢存或短缺料件情况,都是由于遗留纸质合同或电子账册的“平均单耗”问题造成;二是生产管理中料件多以数量(如:“个”)为单位,但贸易统计法定单位多为重量(如:“公斤”),单位换算引起误差;三是企业和海关的电脑系统数据分别精确到小数点后9位和5位,转化过程中发生误差。按规定,在未开通联网核查系统和实现数据直接导入前,联网企业应以生产管理系统中直接提取的数据如实向海关申报。但该规定执行存在难度,企业报核时未向海关如实申报差异,主要因为:一是企业认为解释差异原因难度大、手续繁琐;二是中介公司提供的软件具有自动提示功能,方便企业制作“平衡”的数据;三是海关制度与手段滞后,使经办关员在认定与认可客观存在的差异上无参考依据。由于电子账册的报核不是终止性的核销,联网企业运作时间越长,该差异值越大,一旦下厂核查,企业溢存或短缺料件的数目将相当可观,应引起重视。

  2、海关对联网监管模式的推广方式简单、宣传导向有所偏离。致使部分企业的高层领导对联网监管模式的优势认识不足。设想一下:无需深入各部门一线,这篇文章转载自无需下级工作人员纸面汇报,只需打开电脑,就可将公司所有生产情况、料库情况、报关情况一手掌握,相信所有企业高层都会欣然接受。但实际状况是部分企业高层没有引起足够重视,未充分利用联网监管这一提升管理档次、提高竞争力的难得机会,内部管理仍不够规范;另一方面,未联网企业联网意愿也不强。

  ㈣向中小型企业推广联网监管模式的难题亟待解决。

  首先,向中小型企业推广联网监管难度较大,这是由其特点决定的。与大型企业相比,中小型企业具有如下特点:一是相当一部分经营不规范,计算机管理程度不高;二是以营利为主要目的,而大型企业还兼顾社会知名度、品牌效应等目的;三是生产变化快,订单无规律性;四是产品技术含量低;五是接受新事物能力低,加上联网模式需要购买中介公司软件、服务器等前期投入3万-10万人民币不等,中小型企业“小富即安”的意识作用使其改变现状的难度比大型企业大。

  其次,向中小型企业推广联网监管又是刻不容缓的。这是因为:现比对联网企业的投入产出比率来讲,海关对中小型企业投入了大量的监管人力物力,但收效甚微。就笔者所在的现场业务处监管情况看,2004年,仅占辖区生产型企业总数3.7%左右的84家联网企业出口值占辖区加工贸易出口总值64%以上,投入的人力监管人数才12人;中小型企业业务量不到36%,却投入了67人进行监管,尽管如此,中小型企业走私违规的机率仍远远高于大型企业。另一方面,中小型企业数量远胜于大型企业,因此海关对其监管质量直接影响整个加工贸易的发展,尽快提高联网监管对中小型企业的覆盖面是当前亟待解决的重大课题之一。

  但是,现行的联网监管模式对中小型企业适用性不强。其一,实践表明:联网监管数据源的原始性和真实性是海关监管到位的重要保证之一,从企业内部管理系统中获取原始数据才能保证数据的真实可靠。因此,在核查平台未建立之前海关很大程度上仍依赖于企业的诚信度,对中小型企业实施现行的联网监管模式显然将使海关面临较大的风险;其二,联网监管的推广还受企业内部计算机管理系统的开发程度,成品复杂程度的制约。现行联网模式较为适合生产周期短、产品变化快和电脑化程度高的企业,而规模小、产品单一且不具备全程计算机管理的企业则不太适应。

  三、对完善加工贸易联网监管模式的建议。

  实践证明,作为一项重大的改革,联网监管模式必须立足于提高海关保税监管能力,推进企业提升竞争力。因此,应该在实践中不断探索和改进。

  ㈠加强组织机构建设,引导改革的各项工作有序开展。

  应针对联网监管现状组织所有相关部门开展专题研讨,总结实际运作以来存在的所有问题及不适应,并成立专门的机构负责联网监管的组织协调等职能管理工作,跟踪解决联网监管实践中出现的问题。

  ㈡创新监管制度,建立与监管模式相对应的有效管理机制。

  1、以制度作保障,全面实行以联网监管风险管理为重点的监管机制。按照“整体规划、应急先动”的原则,建立与联网监管模式相匹配的有效的风险管理机制,进一步将风险工作理念形成制度深入贯彻落实到实际工作中。以企业资信、进出口额度、原料和产品敏感程度等信息为要素,设置不同的风险管理参数,通过联网系统,并结合口岸电子执法系统和海关执法评估系统,对企业、货物、运输工具等实行全程风险监控,使联网监管模式的管理优势得到充分发挥。

  2、不断探索海关内部各部门的结合点,完善协调配合机制。形成海关内部综合监管格局,获得一加一大于二的效应。同时,转变观念,创新思维,站在全局的高度加强管理。一是前期备案环节注意从电子账册的数据审核中及时发现企业异常情况和数据差错,为中后期下厂实际核查和口岸查验提供依据;二是优化配置从室内单证作业中解放出来的海关监管资源,对联网企业加强规范管理,加大中后期下厂核查、常规稽查和专项稽查的制度建设;三是在通关查验环节提高联网企业查验率,建立“网上样品库”,进一步丰富查验内容;四是应尽快建立内外勤共享的风险管理平台,利用科技手段实现监管前中后期的环环相扣、信息共享。

  ㈢创新监管手段,确保政策执行到位。

  1、修改料件归并原则,避免“平均单耗”引起的库存差异。修改归并原则,不同行业因其料件、成品特点应制定不同的归并标准和操作办法。就长远来讲,要彻底解决“平均单耗”带来海关监管上的漏洞,可在前期报备料件时按HS编码归类而不作归并,在电子报关单增设“备注”栏,着企业出口时如实申报料件的规格、型号等,使出口成品与料件真正达到一一对应,主管海关在出口成品备案时再审核单耗;并加强风险管理,加大中后期下厂实际核查、稽查以及对实物的监管力度。

  2、采取措施,有“堵”有“疏”,确保落实报核制度。一是建议分行业制定差异范围标准(类似现在的单耗标准),在此标准内根据企业的实际情况予以分段报核,为企业因客观原因造成不可避免的溢存、短缺情况提供解释、消化的渠道;二是报核时间与企业的停产盘仓时间相一致,企业盘点时海关派员参与,抽核企业的盘点结果,以确定其数据的准确性,并及时总结经验,制定对联网企业的核查办法;三是推行以监控、评估、规范、引导四段式管理,“监控”针对各企业报核数据以及报核情况;“评估”即对监控的数据进行研究、审查、论证和分析,在此基础上突出监管重点;“规范”即开展有针对性的专项稽查,逐步规范;“引导”即实行“企业主动申报”及“守法便利违法严惩”制度,企业对申报内容的真实性负法律责任,海关通过事后稽查等手段规范企业申报行为,并将其作为评估企业资信的重要依据,提高企业的自律意识,确保守法企业在公平、宽松的环境中自主经营。

  3、丰富推广方式,加大宣传力度,引导企业健康发展。海关一是可利用中介公司提供的数据传输平台,定期向联网企业发布“温馨提示”或直接与企业高层(有用户授权的)对话,通报海关的政策调整,询问企业内部计算机管理系统完善的进度以及解答疑难,改变联网后就“一劳永逸”的现状;二是可与地方政府、相关行业协会、商会等组织建立战略合作关系,利用他们的影响力进行政策宣传、督促评比,促使企业充分认识并乐于利用联网监管提供的规范内部管理、提高竞争力的机会。

  ㈣针对中小型企业特点开发不同的联网监管模式版本。

  以下是一些初步的设想,如:为降低联网投入成本,可允许中小型企业通过中国电子口岸数据中心平台实现与海关的联网;也可对投资规模小、管理规范程度低的企业,在收取保证金的基础上实行“智能卡式”管理模式,各部门电脑系统设置读卡端口并互相联网,类似于银行的自动柜员机,企业没有传输平台的可就近选择读卡端口申报数据,数据经系统“打包”后传输到目的地;对产品品种较为单一的企业,实行“红绿通道审核”模式,企业报备与历史记录同一成品的自动经绿色通道通过,为新品种成品的转红色通道人工审核,避免重复劳动。

  总之,应采取“统一指导、分而治之”的原则,分层级、分行业开发符合中小型企业特点的“量体裁衣”式的联网监管模式,使各类企业都可获得联网监管模式的便利,为海关迈向全程无纸化管理奠定基础,顺应未来加工贸易管理的发展趋势。